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2006年8月10日 08:22 一票制“难产”折射利益迷局景区内“婆婆”多制约统一开发 多头管理管“死”甘肃旅游 就在人们开始关注甘肃旅游该如何打开产业局面的时候，一些景区景点却出现了不和谐的音符：2005年9月3日冶力关风景区附近的农民因门票收入分配问题围堵景区大门；2005年9月12日，景泰黄河石林的一家水运公司与当地农民发生暴力冲突。记者采访发现，导致景区屡屡发生冲突的直接原因就是利益分配不均，而深层次的原因则是旅游管理体制不顺。有关专家分析指出，这将使甘肃省的旅游产业受到伤害，认为体制缺陷是甘肃旅游的死穴。 一票制“难产”折射利益迷局 据不完全统计，国内119个国家级风景名胜区已有80多个景区实行了一票制，这已然成了大势所趋。事实证明，实行一票制可以最大限度地发挥旅游市场的经济效益，避免各风景点之间的无序竞争，降低管理成本。但甘肃除了麦积山风景名胜区和敦煌月牙泉风景名胜区实行一票制之外，多数旅游景区仍然停留在园中园票中票的发展模式中。 众所周知，甘肃的旅游资源多年来一直延续着条块分割的管理体制。形象地说，一个风景名胜区，它首先归口建设部门管理，而景区内的树木则归林业部门管理，如果景区内有座庙，这庙又归宗教部门管理，庙里有块古碑，这碑又归文物部门管理，如果景区内有条河，这条河则又要归水利部门管理。为了赢利，这些管理部门纷纷利用自己手中掌握的资源“圈地”，向游客收取门票费。在这种体制背景下，加之甘肃的旅游资源的开发水平普遍较低，多数景区80%以上的收入都来自于门票，这就使得这些部门在本就不多的利润面前各有盘算，根本无法对资源进行有效统合。更何况一些旅游资源的持有者认知水平有限，把发展旅游业只是单纯地理解为卖门票这样一个小事。 甘肃景区普遍“婆婆”多 兰山公园是兰州市第一座山林公园，多年来一直被政府放在重点开发的位置，也被旅游界寄予了厚望。但这么多年兰山管理一直处于混乱状态，并不很大的兰山上竟然有林业、铁路、绿化以及城关区政府、乡、村等40家管理者，而这些单位都是自行划分“领地”，施行自己的一套“管理”，各自为政。 实际上，像兰山这样“一个媳妇多个婆婆”的现象在我省许多景区普遍存在。今天，当人们重新审视旅游产业的时候，才发现本应该做大做好的完整旅游资源却被许多单位“瓜分”得支离破碎。 “旅游开发是一项全局性的工作，横跨多个行业与部门，成功的旅游开发应有统一的审定、统一的规划、统一的开发和统一的管理。”省社科院研究员、省旅游研究中心主任郑本法在给一些景区做规划的时候，经常这样给景区的管理者讲。但现实却是大多数景区里，手握旅游资源的部门只注重自己的经济利益，他们为了小利不但难以相互协调，而且还时有互相拆台的事件发生。 统一管理方实现利益共赢 总的来说，围绕着旅游开发，开发公司、政府和资源拥有者之间有一条不可分割的利益链条。但面对如今这样复杂的局面，专家学者不约而同地将矛头指向了旅游业的体制缺陷。 “管理体制理顺了，甘肃的旅游就会迎来突破。”这已然成为了旅游业内人士的共识。位列我国四大石窟之一的麦积山风景名胜区作为国家首批4A级旅游区，无论在旅游人数或是旅游收入等方面与其他景点相比都占有优势，但此前的多年一直深陷体制弊病的漩涡中，没能得到很好的发展。去年，天水市政府将管理体制不顺、主要景区门票未能实现统一管理、重点项目资金缺口较大等困难和问题及时解决，而今，麦积山旅游景区已步入了良性发展的轨道。据统计，去年“五一”黄金周期间，麦积山景区共接待国内外游客 28600多人次，较之2004年同期虽然下降约50%，但却实现门票收入183万元，较2004年同期提高约40%。这一显著的变化显然得益于科学的管理方式。 体制之殇短期内难以理顺 许多人也许还不知道，甘肃省旅游局是全国目前惟一一家没有列入政府行政序列、没有行政执法权力的事业单位。这一奇特的现象使得旅游部门与掌管着一些旅游资源的水利、林业、城建等单位没有任何可比性，因为这些部门不但有相应的法律、法规撑腰，而且作为政府的组成部门，他们有着相应的行政执法权。 《行政许可法》颁布实行后，我省旅游部门在旅游资源的整体开发和管理方面更无所作为了。为了解决这个问题，我省在《行政许可法〈实施办法〉》中，专为省旅游局做了Ⅰ级授权，根据授权，省旅游局可以进行旅游行政执法，但也只有省旅游局可以进行旅游行政执法，各市州的旅游部门仍然无法执法。在这样的背景下，要想在短期内理清多头管理的体制问题恐怕难以做到。 有关人士指出，旅游产业是一个关联性极强的产业，多头管理的体制问题已是甘肃旅游的硬伤，这一沉疴如果不能得到有效解决，做大甘肃旅游产业难免沦为空谈。 本报记者刘志广
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