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2006年6月1日 08:15 海南旅游似乎从未平静过。 从零地接到负地接，从导游甩团到旅游车纷争，从野人谷泛滥成灾到万泉河漂流之争......海南旅游带来的争议和思考不曾间断过。在旅游产业快速发展过程中，海南旅游曾经忽略和留下的沉疴太多太重了。 当产业壮大到一定规模，当问题已经浮出水面，海南旅游已不能再漠视这些问题。 无论作为全国零负团费模式破题的一块试验田也好，还是作为旅游市场管理走向规范化、制度化和法制化的有益尝试，这份历历苦心、沉甸甸的《规定》，又让我们看到了海南旅游的希望。 今天，《若干规定》出台之时，我们邀请了参与起草《规定》的省法制办法制综合处处长王富春、省旅游局质量管理处处长刘金林等，为我们解读《规定》中的亮点。 给予规划应有的地位 背景： 2003年，自从琼海白石岭“神秘谷”出现“野人”之后，小小的海南岛内相继涌现了9家野人谷。这些野人谷都分布在东线高速公路沿线，是海南游的必经景点。实际上，这些野人的真实身份是缅甸、老挝与我国接壤边境上的佤族人。野人谷的门票一般在128元到288元之间，景点实际上从每个游客身上只获利1元到7元的门票费，其余全部返还给导游，其低劣的表演极大歪曲了海南岛的形象。 “野人谷”的泛滥，折射出海南旅游规划的缺位，导致旅游项目开发低标准、低档次、低品味；重复建设一哄而上，擅自变更规划，自然景观城市化。 对策： 旅游项目按“高标准规划，高质量建设，高水平管理”的原则，实施“大景区建设，大项目带动”战略， 重要旅游资源实行政府主导规划、主导建设、主导运作、主导投融资，做到科学、统一、合理、有序开发。 解读： 由于《海南省旅游发展总体规划》至今仍未颁布实施，全省相关的专业规划和建设性详规滞后，大部分区域旅游业发展规划尚处缺位状态。由于缺乏规划指导和约束，或者有规划不执行，导致一系列问题。 《规定》提出，在制定全省旅游业发展总规和区域旅游业发展规划方面，实行政府内部批准和核准制，即重点旅游景区景点、民俗风情点、旅游演艺点、旅游购物点、旅游饭店、旅游餐饮点等建设项目计划，应当报省政府相关部门批准。年度旅游项目建设计划，要向社会公布。 旅游项目建设实行“先规划、后开发”的原则，严格按照程序报批。在发展观光游项目建设的同时，发展重点应转向休闲度假游项目建设。 向“零负团费”开刀 背景： 2005年3月5日，广州游客张永德等6人以300元/人的价格参加海南三日游。一路上，导游带游客不断进购物点，加收自费景点门票款、汽油费、强制游客买香拜佛等。3天下来，张永德一行的额外花费已远远超出参团费。 这个案例只是海南“零负团费”的一个缩影。“零负团费”最早出现在泰国，海南模仿泰国模式有其历史成因与客观因素。实际上，不仅海南160家旅行社在做海南游，全国1.5万家旅行社也在争抢海南市场。愈演愈烈的价格战，导致海南游利润空间越来越小。 在“零负团费”模式中，游客不再是“旅游者”，而是被旅行社和导游作为资源来经营的。游程中，导游和司机依靠购物、加点、回扣、人头费等方式，象挤牙膏似地从游客手中不断挤出费用，来填平当初买团的“大坑”。 对策： 釜底抽薪，禁止旅游从业人员收取高额回扣，实行旅游费用银行信用结算制度和旅行社“一卡通”支付方式。 解读： 佣金的一个特征是透明化，必须在买卖双方和中间人都清楚的情况下，以明示的方式给予中间人佣金，中间人必须是合法经营者。实际上，导游已经沦为海南游中景区景点的形象代言人，并不具备中间人的资格。治理零负团费，就从旅游价格归位开始入手。 首先是规范旅游合同和实行旅游行程表制度，所有行程照章进行。其次，旅行社组接团时“先付款，后接待”，实行银行信用结算制度和旅行社“一卡通”支付方式，统一结算。游程开始后，旅行社不再向游客收取合同以外的费用。此举不但有效防范了零负团费，也杜绝了组团社恶意拖欠地接费用的现象，就全国来说也是一种创举。 高额回扣的根源，还在于景区景点等旅游企业的助长之风。《规定》中，明令禁止景区景点、民俗风情点、演艺点、购物点、旅游饭店、餐饮点、旅游车船公司等，再以导购费、促销费、人头费、停车费、劳务费、咨询费或报销等名义返还回扣，这些行为将视为商业贿赂，由公安机关介入处理。 旅行社和导游重归“一体化” 背景： 目前，海南的旅行社和导游是分离的关系。在零负团费的阴影下，导游甚至演变成旅行社的合作者，将游客作为一种资源来共同经营。 其实最早的时候，导游是作为从业人员归海南旅行社管理的。随着旅游产业快速发展，导游队伍逐步扩大，最多的时候达到7000多人。为了加强兼职导游管理，省旅游局设立了导管中心。按当时的规定，专职导游不得跨社带团，在自由度上不如兼职导游。由此，大量专职导游纷纷脱离旅行社加入导管中心，继而演变成导游与旅行社分离的局面。 由于导游没有工资及各种福利保障，佣金、高额回扣等便成为导游谋生的渠道，造成“填坑”模式愈演愈烈。 对策： 实行旅行社、导游一体化管理，导游人员实行计分考核管理办法。 解读： 旅行社、导游一体化管理，实际上是一种归位管理。导游要在旅行社注册，成为旅行社从业人员，享受工资报酬和社会保险等待遇。这一关系归位，打破了导游在游程中的经营者地位，导游上岗必须经所属旅行社的委派，跨社带团也必须得到所属旅行社的允许。这样一来，“黑导”便失去了滋植的土壤。 与此同时，对导游人员通过计分考核的管理办法，强化和提升其服务质量。在这一办法约束下，违规导游将被扣除分值，受到处罚，其所属的旅行社也将受到相关处罚。这一责任连带关系，使旅行社和导游同时受到约束。 游览和购物相对分离 背景： 2005年4月12日，游客王贤福等人被导游带到三亚兴达珠宝店参观购物。当时，王贤福等人购买了5640元的珠宝，司机当场收取了1000元现金回扣，与导游共同瓜分。王贤福等人返乡后，鉴定出所购珠宝均为假冒伪劣产品，一气之下投诉到省旅游局。经查证，兴达珠宝退还了王贤福等游客的购物款。 许多旅游景点、演艺点、餐饮点、特种旅游项目点等，都存在虚定高价等现象，以此给导游、司机、旅行社高额回扣争夺客源。而购物回扣通常占购物总额的30%—40%，有的高达50%。省物价部门反映，“零负团费”和私下高额回扣通常不入帐，造成国家税收大量流失。 对策： 旅游购物实行游客自愿原则，游览和购物相对分离。 解读： 在“吃住行游购娱”旅游六要素中，购物是重要一环。但现实情况是，游客参加五天四晚海南游，几乎每天都被赶鸭式地带到一两个购物点，缩短游玩时间，即使是纯玩团也不例外。 实行游览和购物相对分离，可以有效地扼制这一现象。旅游市县应划出一块商业区，作为游客集中购物的场所。在这块区域内，引入多家竞争机制，提高商家与商品的透明度。旅游景区景点内，不再设置迷宫式的土特产商场，除了与景区项目相关的旅游纪念品、关联产品外，不得再设置其他商品购物点。 给旅游车“减负” 背景： 海南旅游车行业有一个怪圈，旅游车明明快过期报废了，还能以比当初购进新车还高的价格卖出去。昂贵的费用中，有一部分是转让道路运输经营许可证的。由此造成，旅游车经营成本居高不下。 此外，旅游车总量失控、车辆挂靠经营、旅游交通不畅、竞争无序等问题也屡见不鲜。 对策： 禁止旅游汽车挂靠经营，严禁有偿转让、出租道路运输许可证，新增的旅游车一律无偿向社会公开招标。 解读： 相对旅行社、导游，旅游车的投入成本过大，悖离了旅游车自身的价值，其中有很大一部分成本，是转让道路运输经营许可证造成的。刹住这一环节，实际上是在给旅游车“减负”。《规定》中，旅游车将严格按照车辆经营期限，超龄或审验不合格的，将强制退市。对有偿转让、出租道路运输经营许可证的行为，将进行严厉查处。 针对旅游车挂靠成风的现象，将引导和鼓励有实力的企业通过兼并、重组、购并、股份合作等形式，变挂靠车辆为公司车辆，推进旅游车规模化、集约化、公司化经营。同时，新增的旅游车一律采取无偿方式，向社会公开招标。 实行旅游客运汽车资源统一配置和省内无障碍通行的管理方式。针对目前争议不断的旅游车统一调度，将按公开、公平、公正、竞争的原则，在海口、三亚组建多家旅游车调度中心，打破目前的垄断局面。 缩小淡旺季价格差 背景： 2005年春节，三亚亚龙湾刮起了房价飓风，临海高星级酒店价格冲破“天价”。随后，大东海、三亚湾等区域的酒店盲目跟风，纷纷以亚龙湾为风向标定价。在客房预订率跌到谷底之时，各酒店又纷纷集体大“跳水”，采取降价来补救。那一个春节，全市酒店平均开房率仅66.66%，同比下降了27.84%，遭遇了一次“倒春寒”。 旺季拼命疯涨，淡季拼命削价，在海南旅游业已是家常便饭。这一现象，既暴露出旅游企业的致命缺陷———“对市场缺乏认知，对产品组织不够，对操作手法不娴熟”，也折射出旅游价格管理的缺位。 对策： 实行市场调节价和政府指导价相结合的双轨制价格管理方式。 解读： 价格是一把双刃剑，运用得当与不当之间，损失已经不仅仅是数字层面的问题。关键是，尽快建立一套价格体系，给企业提供一个参考尺度。《规定》对旅游星级饭店客房价格实行政府宏观调控，采取认定、公布最低成本价，制定最高调控价等措施，使旅游星级饭店客房价格淡季不低于经营成本，旺季不突破最高调控价，从而保持星级饭店客房价格稳定。 针对旅游产品价格不规范、不透明、园中园收费等问题，实行市场调节价和政府指导价相结合的双轨制价格管理方式：游览参观点门票和特种旅游项目实行政府定价管理，其他旅游商品和服务价格实行市场调节价和政府指导价管理。取消园中园票价，对景区景点门票、套票实行一票到底，回避加点等行为。 旅游线路和项目实行推荐制 背景： 今年3月，彭小姐替湖北来的亲戚报名参加旅游团。亲戚希望能到三亚南山文化旅游景区看看海上观音，彭小姐一打听，多家旅行社行程里没有南山景区。原来，南山项目投资大，给导游的回佣少，旅行社都不愿意将南山列入旅游线路。 长期以来，观光游占据了海南游的绝大份额，旅游线路和项目一直操纵在旅游和导游手中，由此造成哪里的回扣高就推荐哪里，越是正规的旅游企业就越支撑不下去。也就是说，大投资者被小经营者操纵。 对策： 旅游线路和项目实行推荐制。 解读： 过去，海南游的线路由企业根据市场需求自主制定。《规定》实行旅游线路和项目实推荐制，由省旅游行政主管部门会同相关企业、行业协会等，共同编制旅游消费项目和旅游团队线路，明确服务费用标准，并向社会公开推荐。旅行社可以根据推荐的项目设计个性化旅游线路，其行程安排、收费和服务标准将报省旅游行政主管部门备案，向社会公开。 此外，实行景区景点等级制和旅游饭店星级制。除景区景点外，民俗风情点、旅游演艺点、旅游购物点、旅游餐饮点、旅游车船也实行等级标准管理制度。非等级标准旅游景区景点（含特种旅游项目）、旅游购物点、旅游车船、旅游餐饮点、民俗风情点、旅游演艺点和非星级旅游饭店，将不得列入旅游线路。
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